Česká jízda načerno

S trochou nadsázky se dá český přístup k obchodování s emisemi přirovnat k záchraně tonoucího. Ekologické organizace a Strana zelených říkají: musíme skočit, plavat celkem umíme a styl si zdokonalíme cestou. Ministerstvo životního prostředí, ministerstvo průmyslu a obchodu i průmyslové svazy naopak namítají, že si nejdříve musíme zaplatit kurz plavání a pak teprve vlézt do vody. A z Hradu se ozývá ještě další námitka: vždyť v rybníku přece žádná voda není a plavání je „osudový omyl současného lidstva“.

Názorovou polarizaci poměrně výstižně vykreslují dva citáty, které se objevily v Hospodářských novinách poté, co ministr Kalaš po diskusi se svým kolegou Římanem zveřejnil koncem října představu jejich rezortů o tom, jaké množství exhalací oxidu uhličitého může český průmysl vypouštět v druhém obchodovacím období. „Umožnit průmyslu a energetice vypouštět o 25 procent více oxidu uhličitého, než vypouští nyní, to není politika ochrany klimatu, ale doklad ignorace největšího globálního problému lidstva,“ komentoval návrh národního alokačního plánu předseda Strany zelených Martin Bursík. Poradce ministra průmyslu Miroslav Beneš (ODS) výslednou cifru naopak obhajuje: „Povolenka představující jednu tunu emisí CO2 se dnes obchoduje za 11 eur. Každý milion tun, na který máme nárok, ale necháme ležet v Bruselu, je jako bychom nechtěli pro naši ekonomiku získat 300 milionů Kč. Zříci se 20 milionů tun, což by se asi líbilo českým zeleným, znamená připravit naše životní prostředí až o šest miliard korun investic do ekologizace ročně.“ Chtějí tedy zelení sabotovat ekologizaci průmyslu, nebo vládní úředníci systém snižování emisí?

Jak hraje ekonomický nástroj

Nejdříve se však musíme podívat, jak samotný koncept takzvaných národních alokačních plánů (NAP) funguje. Obchodovatelné povolenky zavedly do kalkulací firem jednu významnou novinku: tuna oxidu uhličitého získala svoji cenu. Je nutné s ní počítat stejně jako s nákupem vody, uhlí nebo třeba oceli. „Takový ekonomický nástroj je schopen dosahovat cílů efektivněji než administrativní, kdy třeba vláda stanoví pro snížení znečištění nějaké zákonem dané limity,“ vysvětluje ekonom Milan Ščasný z Centra pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy. „Obecně se dá říct, že obchodovatelné povolení se víc hodí pro omezený počet velkých stacionárních zdrojů. Naopak třeba auta je lepší regulovat daněmi.“ V praxi to pak funguje tak, že každý stát EU si stanoví strop pro množství emisí — ten však musí schválit Evropské komise — a v této výši rozdá svým podnikům povolenky. Firmy si je mezi sebou prodávají a nakupují podle toho, zda se jim vyplatí snižovat emise nebo naopak znečišťovat. Vtip obchodování tedy spočívá v tom, že je jedno, kdo a ve které zemi exhalace sníží. Navíc výsledek opatření známe dopředu.

Jako motivační médium pro snižování emisí tedy funguje cena povolenky, což z praxe potvrzuje manažer environmentálních produktů ČEZ Martin Cmíral. „Jestli bude mít ČEZ hodně nebo málo povolenek, nemá vliv. Buď ji vyrábím, nebo ji nevyrábím. Buď se mi to vyplatí, nebo se mi to nevyplatí. Obchodování nestojí na tom, kolik každé firmě naalokovat, ale jak celý systém nastavit tak, aby se cena povolenky pohybovala v nějakém rozumném intervalu.“ Pokud totiž státy rozdělí příliš mnoho povolenek, jejich cena klesne a nikomu se nevyplatí investovat do snižování znečištění. „Když půjde výš, začnou všichni utrácet spoustu peněz, aby vymysleli co nejefektivnější způsoby, jak snižovat emise,“ dodává Cmíral.

Na rozdíl od daní, kde si může každý podnik spočítat náklady, panuje u obchodování nejistota. Jen obtížně lze totiž předvídat cenu povolenky. „Zatím to vypadá, že citlivost na to, jak je naalo­kováno a jak se vyvíjejí parametry typu počasí nebo ceny ropy, mění cenu povolenky tak dramaticky, že i Evropská komise trošku ztrácí schopnost to regulovat,“ shrnuje Cmíral. Například na jaře se dala tuna oxidu uhličitého na trhu koupit za 30 eur, dnes se jejich cena pohybuje o dvě třetiny níž.

Přes Kjóto nejede vlak

Pro stanovení emisního stropu jednotlivých zemí je top kritériem závazek vyplývající z Kjótského protokolu. Jeho signatáři slíbili, že do roku 2012 sníží své exhalace o osm procent ve srovnání s rokem 1990. Tento závazek přijala stará evropská patnáctka jako celek a mezi sebe si jej rozdělila s přihlédnutím k vyspělosti jednotlivých ekonomik. Německo například musí snížit o 21 %, zatímco Řecko, u kterého se očekával hospodářský růst, může své znečištění naopak o čtvrtinu zvýšit. „Celé obchodování s emisemi bylo mimo jiné navrženo proto, aby EU 15 splnila Kjótský protokol, s čímž má skutečně seriózní problém,“ shrnuje Klára Sutlovičová z Centra pro dopravu a energetiku. „Zatím snížila jen o necelá dvě procenta.“

Opačná situace panuje na straně deseti nových členů. V devadesátých letech zde proběhla restrukturalizace průmyslu, která s sebou přinesla i výrazné snížení emisí oxidu uhličitého. Aktuální data ukazují, že třeba u nás klesly exhalace ve srovnání s rokem 1990 o více než 24 %, v Polsku o 32 % a v Litvě dokonce o 66 %. Nová desítka tedy protokol splnila ještě dřív, než jej ratifikovala, a to s poměrně velkou rezervou. „Kjóto pro ně není žádný environmentální cíl, což je kámen úrazu celého systému obchodování s emisemi,“ míní Sutlovičová.

V prvním kole obchodování to tedy vypadalo tak, že Evropská komise u staré patnáctky hlídala, aby její alokační plány skutečně vedly ke snížení, a u nováčků dohlížela na to, aby si prostřednictvím přebytečných povolenek nedotovali domácí průmysl, a tím nekřivili podmínky na jednotném trhu. Druhé kritérium směrnice, která nastavuje pravidla obchodování, totiž říká, že země nesmí dostat víc, než odpovídá jejím potřebám. A toho právě využili všichni noví členové.

Potřebujeme více, než potřebujeme?

Zastavme se ale ještě u třetího kritéria směrnice, které požaduje, aby národní alokační plány harmonizovaly s politikami a opatřeními jednotlivých členských států. Je to další možnost ověřit, zda ministři skutečně průmyslu povolují exhalace, které potřebuje, a nedotují jej nadbytečnými povolenkami. Když pomineme skutečnost, že dva hlavní příslušné dokumenty české vlády, byť je kabinet schválil v rozmezí jednoho týdne, obsahují různé cíle, v jednom se shodují — předpokládají pokles emisí. Státní energetická koncepce počítá se snížením exhalací do roku 2010 o 13 % ve srovnání s rokem 2000, Národní program na zmírnění dopadů změny klimatu dokonce o 18 %. Rozpor mezi vládními politikami i prognózami, které Česko zpracovává pro Evropskou unii v rámci národních sdělení, a alokačním plánem pro první obchodovací období, který naopak předpokládal nárůst asi o šestinu, podivil i Evropskou komisi. Ministři doposud tvrdili, že exhalace budou klesat, teď najednou musí naprosto nezbytně stoupat? Komisaři usoudili, že tohle vypadá na podvod a nakonec český požadavek na 107,8 milionů tun seškrtali na výsledných 97,6 milionů. Jen dodejme, že v době přípravy plánu vypouštěly podniky zahrnuté do systému 90,4 milionů tun oxidu uhličitého. A loňské emise, na kterých se už pozitivně podepsal vliv obchodování, klesly na hodnotu 82,4 milionů tun. Přesto MŽP a MPO pro druhé obchodovací období (2008—2012) opět navrhla výrazný nárůst znečištění. Potřeby zdejšího průmyslu shrnula do cifry 101,9 milionů tun.

Jsou tedy vládní politiky jen cárem papíru? Podle Pavla Zámyslického z odboru změn klimatu MŽP nikoliv: „Z energetické koncepce jsme zohlednili několik sad dat, brali jsme v potaz analýzy výroby a rozvoje sektorů. Když se podíváme na skutečné emise a cílovou hodnotu z koncepce, rozdíl nebude až takový. Emise nám klesají, snižuje se energetická náročnost hospodářství. Trend je správný.“ O tom, že národní alokační plán není v rozporu s vládou deklarovanou politikou ochrany klimatu, je přesvědčený rovněž ředitel odboru Zdeněk Spies: „NAP je ekonomický nástroj, jak dosáhnout těchto cílů. Emise jdou v tomto okamžiku dolů, protože pro podniky je výhodnější šetřit povolenky a chovat se ekonomicky racionálně.“ Upřesňuje, že plán určuje pouze limit pro možnost pohybu bez nákupu povolenek. „To neznamená, že podniky půjdou na hranici, s výjimkou malých firem, které to mají napnuté.“ A dodává: „Podle mého soudu se emise budou pohybovat okolo čísla z roku 2005 plus nějaký nárůst, který zatím nikdo není schopný předvídat.“

Rozpor mezi reálnými emisemi, chválou klesajícího trendu, očekáváním, že tomu v budoucnu patrně nebude jinak a když, pak nevíme jak, a slovy o nezbytnosti zvyšovat exhalace o čtvrtinu ještě prohlubuje vyjádření náměstkyně ministra životního prostředí Rut Bízkové. Na otázku moderátorky Radiožurnálu, proč MŽP navrhuje takové navýšení, odpověděla: „Navýšení to není, je to naopak snížení, i když to vypadá paradoxně. Vyšší číslo znamená nižší emise, protože se ekonomika vyvíjí… v těch letech 2008—2012 očekáváme poměrně výrazný hospodářský rozvoj.“ O výši NAP s náměstkyní diskutovaly i ekologické organizace: „Během tříhodinové schůzky nám nikdo nedokázal věrohodně odpovědět na otázku, co tak významného se u nás začne dít s průmyslem, že jeho emise najednou stoupnou o téměř čtvrtinu,“ říká programový ředitel Hnutí DUHA Vojtěch Kotecký a dodává: „Přitom růst ekonomiky nesouvisí přímo úměrně s množstvím exhalací oxidu uhličitého. Od druhé poloviny devadesátých let u nás HDP neustále plus minus roste, zatímco emise jsou víceméně na stejné úrovni a loni dokonce prudce klesly při rekordním šestiprocentním ekonomickém růstu. Proč by tomu najednou mělo být jinak?“

Jasno do politiky MŽP (a potažmo i MPO) vnáší Tomáš Chmelík z ČEZ, který ještě jako ministerský úředník připravoval plán pro první kolo. „Minimálně do roku 2012 jsou tady vzhledem ke Kjótu rozdány karty. A lze očekávat, že potenciál na snižování emisí je v zemích střední a východní Evropy vyšší než na západě. My tedy budeme spíš nabízející a západní Evropa spíš poptávající. Výhoda spočívá v tom, že tento krok může pomoct, aby se u nás investovalo do lepších technologií. Výnos z povolenek to může částečně zaplatit. Jako tvůrce NAP jsem tenhle názor prosazoval a prosazuji i nadále.“ Pokud ovšem platí, že motivace podniků se odvíjí od ceny povolenek, nikoli od jejich množství, pak zmíněný kurz plavání nabývá spíše podoby dárkových kuponů, které podnik buď využije pro zlepšení své kondice, nebo si jimi jen zvýší výnosy. „Panovala obava, že firmy ten zisk probendí a mine se to účinkem,“ říká Chmelík, „samozřejmě také záleží na tom, jak velké peníze se koncentrují u jednotlivých společností. Za tisíc eur asi nikdo moc nezainvestuje. Rozumné firmy ale ví, že šetřit energií a přírodními zdroji má smysl, a chovají se podle toho.“ Ke snížení emisí vede podle Chmelíka spíše cesta přes zmíněnou pozitivní motivaci průmyslu s poukazem na to, že po roce 2012 už tuto výhodu mít pravděpodobně nebude, než restriktivní snížení stropu v alokačním plánu.

Proč my, a ne oni?

Na první pohled má názorový spor zmíněný v úvodu společného jmenovatele, kterým je míra posuzování zodpovědnosti za exhalace (viz rámeček 2). Zatímco pro ekologické organizace a zelené je bernou mincí přepočet emisí na hlavu, který nás pasuje na čtvrtého největšího znečišťovatele Unie, státní úředníci a průmysl pokládají za laťku především kjótský závazek. Podle tohoto kritéria se staví i k národnímu alokačnímu plánu. První tábor vnímá obchodování jako příležitost pro snížení emisí a požaduje nastavit NAP pod úroveň reálných exhalací. Zprávu o navrženém stropu proto pokládá doslova za skandální rezignaci na českou odpovědnost na globálních změnách klimatu. Druhý tábor s vidinou nadmíru dobře splněného úkolu naopak v NAP spatřuje možnost, jak s pomocí směrnice přilepšit českému průmyslu. Otázkou je už jen míra oněch reálných potřeb, které je ještě Evropská komise ochotna skousnout. Nutno podotknout, že s výjimkou Velké Británie se v prvním kole pokusily ze systému vytřískat maximum skoro všechny státy, nejen Česko.

Jádro problému však vězí ještě hlouběji a Kjóto včetně pokusů úředníků seriózně vysvětlit, proč zvýšení je vlastně snížení, slouží tváří v tváře zprávám o globálních změnách klimatu spíš jako ono pověstné stéblo, kterého se tonoucí chytá. Martin Cmíral vidí příčinu už v samotném nastavení systému, kdy si Komise vědomě vzala na svá bedra roli rozhodčího, který posoudí, zda předložené stropy jsou ještě oprávněné, nebo už jde o nedovolené dojení pro průmysl. Pavel Zámyslický potvrzuje, že některé země svůj NAP záměrně nadsazují, protože vědí, že jim jej Komise stejně zkrátí. „To je až téměř přírodní zákon, že se všichni hráči snaží ze systému dostat co nejvíce,“ říká Cmíral.

Proto také před průmyslem neobstojí požadavek zelených, aby se NAP zbytečně nenafukoval. Kdyby byl strop prvního kola například o pět milionů tun nižší, s českými emisemi by se patrně nic zásadního nestalo. O toto množství by se však snížilo celkové evropské znečištění — ovšem i příjem zdejšího průmyslu z volných povolenek. „Nevidím důvod, proč bychom měli být altruisté a zapomínat na to, co jsme udělali a co nás to stálo,“ říká Josef Zbořil, předseda Environmentálního výboru Svazu průmyslu a dopravy ČR, který se domnívá, že o výrazný pokles emisí v 90. letech se cíleně zasloužily zdejší podniky, nikoli jen porevoluční ekonomický propad. „Stálo nás to dost peněz, proč bychom je měli někomu věnovat? Není mi vůbec jasné, proč bychom měli ‚obětovat‘ část naší konkurenceschopnosti. Kromě toho, český příspěvek je z hlediska celkových objemů emisí marginální a naproti tomu mluvíme o vlastní peněžence!“

To, že se MŽP a MPO snaží v Bruselu lobbovat za co největší národní alokační plán, je tedy podle Cmírala čistě ekonomický problém, nikoli obecná neochota snižovat znečištění. Žádná země totiž nechce být tím prvním, kdo si kvůli emisím přiškrtí kohoutek, všichni čekají, až s tím začne někdo druhý. „Můžeme si říct fajn, přispějeme k ochraně klimatu a snížíme znečištění, s vědomím toho, že se připravíme o potenciální výdělek. Pokud to ale zároveň neudělají v nějaké adekvátní míře i ostatní, pak jsme to my, kdo se švihá bičem,“ říká Chmelík a dodává: „Vláda se pak ocitá v komplikované situaci, na jedné straně by měla brát v potaz nějakou politiku o ochraně klimatu a na druhé straně musí zvažovat, zda nenakládá na svůj průmysl břemeno, které není srovnatelné s nejbližšími sousedy.“ Podle Cmírala by se proto měly emise snižovat „na evropské, a ne lokální úrovni“. Rovněž Chmelík vidí cestu ze slepé uličky ve změně systému: „Tím zlým, kdo stanovuje alokaci, by měla být Evropská komise, nikoli stát.“

Předejít kolapsu

Obchodování s emisemi se zatím zmítá v porodních bolestech, v květnu se trh dokonce prakticky zhroutil. Z Evropské komise totiž předčasně unikla informace o tom, že firmy vypouštějí o 2,4 procenta méně emisí než v systému koluje povolenek. Větší nabídka než poptávka srazila jejich cenu pod deset eur. Předpovědi některých analytiků, že pokles půjde až k nule, se však nakonec nevyplnily. Podle Tomáše Dzurilly z makléřské firmy Pravda Capital, který pro Hospodářské noviny komentoval situaci, mohou za přebytek „hlavně vlády, které pod tlakem průmyslníků vylobbovaly víc povolenek, než kolik potřebovaly“. Komisař pro životní prostředí Stavros Dimas se koncem října nechal slyšet, že v druhém kole bude Komise národní alokační plány výrazněji škrtat, právě kvůli tomu, aby celé obchodování nezkolabovalo. Martin Cmíral vinu přikládá především chaosu, který zatím v systému panuje. „V době kolapsu zveřejnily některé země svoji situaci — emise versus povolenky — dřív než ostatní. Například se ukázalo, že některé firmy v Polsku ještě neudělaly ani první elementární krok k tomu, aby začaly obchodovat. Trh na to zareagoval, ovšem úplně zmateně.“ Právě špatná harmonizace mezi hráči na evropském emisním hřišti je podle Cmírala velkým nedostatkem: „Každá země začala v jiné výchozí pozici a v každé zemi platí trošku jiná pravidla.“

Kýžený rozjezd investic do snižování exhalací však brzdí i nejistota, co se bude dít po roce 2012, kdy končí Kjóto a s ním i druhé kolo alokace. „V rozhodování firem jde o velice významný prvek. Kdybychom měli před sebou třeba padesátiletou jistotu emisního obchodování za fixních podmínek, tak už mají všichni dávno spočítané, kam se jim vyplatí investovat, a už teď bychom viděli obrovský rozmach investic,“ shrnuje Cmíral. Podle Zdeňka Spiese se na úrovni Evropské komise začínají připravovat varianty, jak by mohlo vypadat třetí kolo obchodování. Členské země se patrně setkají s přísnějšími stropy i s větším podílem aukcí povolenek namísto jejich rozdávání zdarma (viz rámeček 1). Zda však půjde o čistě evropskou akci, nebo bude zaštítěná globální dohodou, jako doposud Kjótem, je velká neznámá. „Když jsem se loni vracela z Montrealu, měla jsem pocit, že to dopadne nějakou strašnou katastrofou,“ vzpomíná Klára Sutlovičová na světový klimatický summit. „Každý stát má tendenci být černým pasažérem a čekat, až s čím přijdou ti druzí. Všichni si uvědomují, že když se budou štvát, aby snížili emise, zatímco jiní je budou do atmosféry pumpovat, vůbec nikam to nepovede. Momentálně nemá nikdo řešení, které by bylo přijatelné pro všechny ostatní. Hledá se, ale velmi bolestivě.“

RÁMEČEK 1

Obchodování s emisemi

• Evropská unie zavedla obchodování s emisemi kvůli splnění závazku vyplývajícího z Kjótského protokolu. Podobný systém připravují rovněž některé státy USA, Austrálie nebo třeba Japonsko.
• Jedna povolenka odpovídá jedné tuně oxidu uhličitého.
• Český národní alokační plán zahrnuje klíčové průmyslové sektory: energetiku, metalurgický a chemický průmysl, rafinerie, koksárny, cementárny, vápenky, sklárny, keramičky, cihelny, papírny a celulózky. Dohromady vypouštějí zhruba 70 % všech emisí oxidu uhličitého.
• Emisní strop České republiky v obou kolech obchodování vzešel z historického množství exhalací jednotlivých podniků a zohledněním předpokládaného ekonomického rozvoje. Rozdělení povolenek podle takového klíče se jmenuje grandfathering.
• Některé státy — ovšem v omezené míře — už v prvním kole využily tzv. benchmarking, kde hraje roli množství emisí na jednotku produkce (třeba kWh nebo tunu cementu). Povolenky pak rozdávaly podle nejlepšího výrobce z oboru, čímž zvýhodnily podniky s nižšími exhalacemi.
• Část povolenek mohly vlády podnikům prodat v aukci — v 1. kole 5 %, v 2. kole půjde o 10 %. V třetím kole obchodování se podíl aukce patrně výrazněji zvýší.
• Pro první kolo obchodování (2005—2007) poslala česká vláda do Bruselu návrh na každoroční vypouštění 107,8 milionů tun oxidu uhličitého, Evropská komise jej seškrtala na 97,6 milionů. Pro druhé kolo (2008—2012) navrhují MŽP a MPO 101,9 milionů tun. Alokační plán musí ještě schválit vláda a poté Komise.

RÁMEČEK 2

Na hlavu, suma nebo Kjóto?

V diskusi o podílu české odpovědnosti na globálních změnách klimatu si musíme položit důležitou otázku: podle jakého kritéria ji vlastně posuzovat? Pokud bychom za bernou minci vzali Kjóto, můžeme s klidným svědomím splněného úkolu složit ruce do klína. Zaměříme-li se na český příspěvek vztažený k celoplanetárním emisím, můžeme být ještě spokojenější. Činí totiž zhruba půl procenta. „Jde o minimální množství, které neovlivní případné zvyšování emisí skleníkových plynů ve vyšších vrstvách atmosféry,“ napsal pro Lidové noviny svůj názor Jiří Hanzlíček, poradce ministerstva průmyslu a obchodu.

Když se však podíváme na žebříček států podle emisí přepočtených na obyvatele, už z toho nevyjdeme tak lacino. Poslední statistika Evropské komise za rok 2003 nás zhruba s 12 tunami na hlavu řadí na čtvrtou příčku nejhorších znečišťovatelů, předčíme i Německo a Velkou Británii. „Schopnost atmosféry absorbovat oxid uhličitý tvoří globální statek, který je vypouštěním emisí čerpán, a právo obyvatel planety na jeho čerpání by mělo být v zásadě rovné,“ vysvětluje Vojtěch Kotecký z Hnutí DUHA. Podle něj jsou proto emise přepočítané na hlavu přirozeným kritériem, které spravedlivě posoudí příspěvek každé země. Upozorňuje však, že jej nelze uplatnit doslova a okamžitě: „Existují dobré argumenty pro to, aby jednotlivé země měly mírně odlišné emise třeba kvůli geografickým podmínkám, různému potenciálu pro získávání energie z obnovitelných zdrojů nebo odlišné aktuální skladbě průmyslu.“

Na hlavu nebo suma? Zkusme srovnat třeba Indii s Velkou Británií. Ostrovní království vypouští zhruba o třicet procent méně emisí než jeho bývalá kolonie. Z logiky prvního konceptu by tedy měla chudá Indie tlačit na snižování znečištění mnohem tvrději než průmyslově vyspělá a bohatá Británie. Pokud však emise přepočítáme na hlavu, dojdeme ke zcela opačnému závěru. Zatímco totiž na jednoho Brita připadá 11 tun, na Inda pouhá jedna. Nesmyslnost absolutních čísel dobře ilustruje i následující příklad. Pokud bychom ekonomické výsledky porovnávali podle celkové produkce státu, nikoli v přepočtu na hlavu, vyšlo by nám, že Švýcarsko je ve srovnání s Čínou chudičká země.

Nutno ovšem podotknout, že samotný Kjótský protokol nastavuje laťku velmi nízko a v důsledku žádné snížení emisí nepřinese. Pokud signatáři splní své závazky, znečištění zůstane víceméně zmraženo na hodnotách z roku 1990. Sice jej ratifikovalo 161 zemí, ovšem USA a Austrálie, které vypouštějí více než čtvrtinu globálního znečištění, mezi nimi chybějí. Protokol navíc obsahuje mezery, kterými ze systému vypadla mezinárodní letecká i námořní doprava. Rovněž umožňuje nákup odpustků, jež spočívají v tom, že například země namísto snižování vlastních emisí, snižuje cizí v jiném státě. Třeba tím, že jim zaplatí efektivnější technologie nebo investuje do výsadby stromů. Využít takzvané kjótské kredity se rozhodlo například Holandsko, chce tak vyřešit celou polovinu svého závazku.