Až přijde CAP

Málokterá státní politika se na zdraví a každodenním životě prakticky každého z nás podepisuje tolik jako agrární dotace. Zemědělství rozhoduje o kvalitě potravin, jež dostáváme na talíř, pokrývá více než polovinu krajiny, ve které žijeme, je hlavním zdrojem práce na venkově. Způsob hospodaření přitom do velké míry závisí právě na zaměření, provedení a samozřejmě také výši subvencí.

Současné průmyslové zemědělství přináší vysokou spotřebu pesticidů a dalších rizikových látek, skandály s kontaminovanými potravinami, rozoranou zeleň, znečištěné řeky, erozi půdy, velkochovy přeplněné týranými zvířaty a vylidňující se vesnice. Děje se tomu tak navzdory — či dokonce kvůli — miliardám korun, které do něj každoročně investují daňoví poplatníci.
Zemědělské dotace se zařadily mezi hlavní témata debaty o členství v Evropské unii. Paradoxně se ale pozornost soustředila hlavně na důsledky pro české zemědělce — nikoli na vliv na nás ostatní, krajinu nebo čistou vodu. Dopady přitom mohou být dramatické: k lepšímu i horšímu.

Společná zemědělská politika

Současné české zemědělství se liší od extrémně intenzivního hospodaření většiny západní Evropy i od řady nových členských zemí. Se západem kontinentu nás spojuje struktura: velké farmy (dokonce větší než ve starých členských státech unie) a koncentrace majetku, nízká zaměstnanost v zemědělství a vysoké zornění, vše dědictví družstevnického scelování; se sousedy na východ od nás zase poměrně nízká spotřeba agrochemikálií. Příčinou je zachování koncentrovaného a silně intenzivního zemědělství z osmdesátých let v kombinaci s nízkými příjmy, kvůli kterým si zdejší farmy nemohou pořídit tolik pesticidů a umělých hnojiv.

Zhruba 75 % české a slovenské zemědělské půdy využívá největších 5 % farem o rozloze nad 500 hektarů. Naproti tomu v Polsku a bývalé Jugoslávii kolektivizace proběhla jen v omezené míře, takže už v roce 1990 bylo 77 % polské a 92 % slovinské půdy v soukromých rukou. Obě země jsou proto pravým protikladem české situace: agrární sektor je zde mimořádně rozdroben na malé privátní statky. Zatímco v Polsku nebo Litvě pracuje v zemědělství zhruba 19—20 % obyvatel, Česko se svými 5,2 % se výrazně přibližuje průměru EU-15 (4,3 %). Naopak pouze tři státy patnáctky (Švédsko, Irsko a Finsko) spotřebují na hektar zemědělské půdy méně pesticidů než Česko. Například v Německu na hektar připadá asi dvakrát více účinných látek.

Systém podpory českého zemědělství se vstupem do Evropské unie se razantně mění. Agrární dotace se stanou součástí Společné zemědělské politiky (CAP) EU a musejí odpovídat jejím pravidlům. Přesto konkrétní řešení bude hodně ovlivněno domácí politikou. Ministerstvo zemědělství a vláda rozhodují o některých detailech přímých podpor a především o způsobu, jakým Česká republika naloží s penězi z takzvaného druhého pilíře CAP — tedy s prostředky na rozvoj venkova a péči o krajinu.

CAP nemá dobrou pověst. Kritizována je pro podporu průmyslového hospodaření a vysoké výdaje. Zemědělské subvence dnes pohltí 45 % rozpočtu EU. Jenomže rozšířený dojem, že dotace dosahují absurdních výšek, není úplně fér. EU na ně sice vynaloží skoro polovinu svých peněz, ale to je způsobeno hlavně tím, že shodou okolností právě agrární subvence byly z velké části delegovány na úroveň unie a nahradily v členských zemích domácí dotace. Taková sociální politika, zdravotnictví, školství nebo armáda spotřebují v zemích EU daleko větší porci veřejných financí, ale zůstávají v kompetenci jednotlivých členských států.

Navíc se CAP začala měnit. Série reforem postupně odděluje přímé platby od produkce, takže velikost dotací pro jednotlivé zemědělce už nebude tolik záviset na objemu potravin, které vypěstují. Namísto toho vzniká systém, kde budou přímé platby podmíněny plněním ekologických a jiných závazků. Malá část podpory určené největším farmám jim bude odebrána a přesunuta na opatření k péči o krajinu a rozvoji venkova. Reformní trendy jsou však velmi pomalé, slabé a okrajové, obsahují řadu výjimek a navíc některé členské státy unie se snaží o jejich rozmělnění. Mění se tedy princip CAP, méně však její reálný obsah.

Panují proto vážné obavy, že příliv prostředků ze současné CAP do stále intenzivně zaměřeného, avšak chudého českého agrárního sektoru může opět razantně zvýšit spotřebu chemikálií, podpořit intenzifikaci zaváděním geneticky modifikovaných plodin a obnovit tlak na rozšiřování orné půdy na úkor zeleně.

Zároveň ovšem některé dotace CAP nabízejí příležitost k obratu od intenzivního k multifunkčnímu zemědělství, kde cílem není výhradně produkce, nýbrž i život na venkově a péče o krajinu. Umožňují podporovat ekologické zemědělství, které nahrazuje agrochemikálie pracovními místy, specializované agroenvironmentální programy i dílčí projekty zaměřené třeba na agroturistiku, obnovitelné zdroje energie, místní zpracování potravin, řemesla a místní speciality nebo snižování znečištění.

České provedení CAP

Využití podpory z CAP v České republice je hodně ovlivněno poslední reformou politiky z roku 2003, která částečně oddělila subvence od produkce. Nové členské země mají dokonce zvláštní systém progresivní podpory, který do jisté míry přejímá další kroky reformy. Na druhou stranu se zde odkládá povinná platnost některých opatření, například tzv. křížového souladu (podmínění dotací plněním části evropské legislativy) či modulace (přesunu části přímých podpor určených největším farmám ve prospěch programů na rozvoj venkova).
Právě přímé podpory povedou k faktickému zvýšení příjmů zemědělců a hrozí vést ke zvýšené spotřebě agrochemikálií, nové intenzifikaci a další koncentraci. Pomoci by mohlo rychlé zavedení podmínek podporujících ekologické a sociální trendy v agrárním sektoru, především křížového souladu a modulace. Neměly by být odkládány na roky 2009, respektive 2013, kdy se podle evropských pravidel stanou povinnými. Nutné je také, aby národní doplňkové podpory placené z českého státního rozpočtu (tzv. top-ups) byly zaměřeny na šetrné a extenzivní hospodaření, nikoli na kultury na orné půdě (aby nemotivovaly k dalšímu rozorávání luk a pastvin).
Právě tyhle podmínky ovšem řešení v podání ministerstva zemědělství neplní. Netají se snahou progresivní omezení odložit na co nejvzdálenější datum. Doplňkové podpory přinejlepším nerozlišují mezi extenzivním a průmyslovým hospodařením a ve skutečnosti jsou zaměřeny především na intenzivní produkci.

Skutečně zásadní vliv má domácí politika na využití prostředků z druhého pilíře CAP. Tady se Palasovi úředníci docela vyšvihli. Pokud jde o samotné zemědělství, Česká republika zde patří mezi nejlepší státy EU. Platí to především pro rozdělení prostředků. Na rozdíl od většiny nových členských zemí vláda odmítla možnost přesunout část těchto peněz do prvního pilíře, a tedy dotovat produkci na úkor rozvoje venkova. Většinu investuje do agro-environmentálních programů včetně ekologického zemědělství (36 %) a do podpory méně příznivých oblastí (33 %).

Velmi pozitivní je také rozhodnutí, že dotace pro méně příznivé oblasti budou určeny pouze pro louky a pastviny, což motivuje k zatravňování orné půdy v podhorských oblastech. Ministerstvo zemědělství výslovně říká, že cílem je tlačit zemědělce k omezování plochy polí v těchto místech. Řada programů podporovaných převážně ze strukturálních fondů EU pomůže zvýšit pestrost venkovských ekonomik a podporuje pěstování energetické biomasy, agroturistiku i další perspektivní projekty zvyšující životaschopnost vesnických obcí.

Zemědělské lesy

Asi největším průšvihem je využití prostředků z druhého pilíře v lesnictví. Vláda chce CAP využít k zalesnění necelých 70 čtverečních kilometrů území do roku 2006. V programu ale chybí konkrétní podmínky, které by za prvé vyžadovaly sázení lesů s přirozenou druhovou skladbou a za druhé bránily zalesňování cenných ploch, například květnatých luk nebo lučních enkláv v lesích. Obsahuje pouze nepřímou, finanční motivaci k výsadbě (jakýchkoli, nejen přirozených) listnáčů a k zaměření na ornou půdu. Dosavadní výsledky obdobné národní podpory ale dokládají, že to nepostačuje. Namísto přínosného zalesňování tedy vážně hrozí, že bude dotována masová výsadba smrkových monokultur na hodnotných lučních pozemcích na Vysočině, v Pošumaví či v dalších podhorských oblastech.

Navíc ekologická kritéria chybí také v dalších programech zaměřených na lesní hospodaření a financovaných vesměs ze strukturálních fondů. Je z nich — na rozdíl od zemědělských dotací v užším slova smyslu — patrný důraz na produkci a tvrdá, technická řešení. Majitelé lesů budou dostávat peníze na hrazení bystřin, hnojení a vápnění, výstavbu lesních cest, nákup mechanizace či obnovu vodohospodářských úprav (dláždění, narovnávání, zkracování) po povodních. Subvence tak přinejmenším pomohou zabetonovat a posílit současné zaměření českého zemědělství.

Totéž platí pro vodohospodářské programy zaměřené na vyhrnování rybníků, meliorace, budování protipovodňových hrází či zavlažování. Chybí peníze na šetrné, měkké projekty typu vytváření prostoru pro rozlivy a obnovy přirozených říčních niv a navíc nejsou stanoveny striktní podmínky. Omezení jsou v lepším případě nepřímá (finanční motivace k šetrnějším řešením, například u vyhrnování rybníků) a někde docela chybí.
Konkrétní ekologická kritéria by byla přínosná i v ostatních programech, kde však také chybí. Ministerstvo zemědělství mohlo využít příležitosti a evropské peníze záměrně nasměrovat do změny českého zemědělství z průmyslového na šetrné hospodaření. Platí to především pro dotační programy určené k podpoře restrukturalizace, modernizace, marketingu, investic a konkurenceschopnosti či pomoci mladým zemědělcům. Na rozdíl od lesnictví se nezaměřují vysloveně na podporu konvenčních přístupů. Ale nedělají ani opak. Měly by být zaměřeny zvláště na ekologické zemědělství, zpracování a marketing biopotravin a podobně. Protože de facto nerozlišují mezi intenzivním hospodařením a šetrnými postupy, šance zůstává promarněna.

Může být i hůř

CAP však není jediný způsob, jakým členství v EU ovlivní ekologické dopady českého zemědělství. Evropská legislativa stanoví pravidla v řadě oblastí: povolování toxických pesticidů, ochrana řek a nádrží před znečištěním dusíkem či zemědělské využívání nejvzácnějších částí přírody. Otevření hranic podpoří dovoz i vývoz a potažmo dálkovou přepravu potravin kamiony.

Podobný účinek mohou mít nové zahraniční investice do mohutných průmyslových velkochovů, jak ukazují nové projekty drůbežáren podél česko-německé hranice nebo americkými společnostmi financované megavepříny v Polsku. Vstup na společný trh způsobí další prodloužení vzdálenosti mezi statkem a talířem, specializaci, koncentraci obchodu v několika řetězcích — a v důsledku toho vyšší počet kamionů putujících po evropských silnicích.

Jak Evropa k nadprodukci přišla

Společná zemědělská politika původně vznikla se záměrem zvýšit produkci a zajistit Evropě spolehlivé dodávky potravin. Státy EU ji zakládaly v době, kdy byl ještě v živé paměti nedostatek potravin během druhé světové války a v letech po jejím skončení. Principy CAP stanovila Římská smlouva z roku 1957, zakládající listina tehdejšího Evropského hospodářského společenství. Konkrétní náplň a opatření pak určila série jednání během první poloviny 60. let.

Vznik CAP byl podpořen také založením jednotného trhu, který v ustavujících šesti členských zemích garantoval volný obchod se zemědělskými produkty. Zavedení CAP a odstranění zemědělských cel mezi členskými zeměmi odrážely zejména zájmy Francie, která si tak zajistila financování svého rozsáhlého zemědělství a zároveň získala přístup na německý trh.

CAP původně fungovala jako systém garantovaných cen. Rada ministrů zemědělství na začátku každého nového roku na tzv. „maratonských vyjednáváních“ stanovila ceny zemědělských produktů. Pokud tržní hodnota spadla pod minimální garantovanou částku, musely od zemědělců jejich úrodu vykupovat intervenční agentury za původně stanovenou cenu. Politicky určené ceny byly obecně vyšší než hodnota na světových trzích. Proto si systém žádal zavedení vysokých cel, která bránila levnějším dovozům, a exportních dotací, jež umožňovaly prodej drahé evropské produkce na světových trzích za snížené ceny.

Systém dotovaných cen stimuloval obrovský růst produkce, z něhož těžili zejména velcí zemědělci v nejúrodnějších a nejproduktivnějších oblastech. Cíl, kterým mělo být dosažení potravinové nezávislosti členských států, se brzy podařilo splnit a do konce 70. let překročit natolik, že výsledkem byly nechvalně známé hory masa a másla i jezera mléka a vína, které nešly prodat. Zatímco v roce 1962 státy EHS produkovaly pouze 80 % své spotřeby potravin, v polovině 90. let to bylo už 120 %. Přebytečná produkce se pod cenou prodávala na trhy mimo EHS — ovšem s podporou exportních dotací, které zaplatily cenový rozdíl mezi evropským a světovým trhem. Co nešlo vyvézt, to se zničilo (zejména ovoce a zelenina), opět s podporou subvencí.

S tím, jak intenzivní hospodaření zvyšovalo znečištění a devastovalo krajinu, připravovalo lidi na venkově o práci a poškozovalo bezpečnost potravin, rostla z různých stran kritika CAP. Zároveň se evropské dotace ocitly pod silným mezinárodním tlakem. Evropa se stala obrovským vývozcem potravin, pod cenou je prodávala na mezinárodních trzích, a tím světové ceny snižovala. Postupně se dostala do konfliktu s řadou zemí. Na uruguayském kole jednání GATT (tehdejší Všeobecné dohody o clech a obchodu, později přeměněné ve WTO) v roce 1986 se zúčastněné státy poprvé musely zavázat k liberalizaci zemědělského obchodu, tedy k výrazným škrtům ve clech a v dotacích. Začínalo být jasné, že CAP ve své dosavadní podobě nemůže přetrvat. Po zdlouhavých vyjednáváních se státy EU v roce 1992 dohodly na velké reformě CAP. Později následovalo několik dalších reforem tohoto dotačního systému.

Americké megavepříny v Polsku

Společnost Smithfield Foods, největší světový producent vepřů a zpracovatel vepřového masa, přišla v roce 1999 do Polska se slibem modernizovat zdejší výrobu vepřového masa, aby se stala konkurenceschopnou na světových trzích. Americká korporace koupila největší polský podnik na balení a vývoz masa, firmu Animex, konglomerát, který vlastní také síť jatek. Prostřednictvím své dceřiné společnosti Prima Farms navíc Smithfield vykupoval bývalá státní družstva a proměňoval je na prasečí továrny. Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBRD) poskytla Animexu půjčku na „restrukturalizaci polského agrobyznysu a potravinářského průmyslu“. Kolem farem patřících Smithfieldu dnes vyrůstají jezera prasečí kejdy a dalších odpadů a okolí je otravováno velmi nepříjemným zápachem. Děti z přilehlých vesnic mají infekce a vyrážky a místní hotely a restaurace si stěžují na úbytek zákazníků kvůli zápachu. Státní kontroly zjistily, že farmy Smithfieldu porušily polské veterinární, zdravotnické i stavební zákony — ostatně velmi špatnou pověst má tato společnost také doma v USA. Namísto nových pracovních míst firma ve skutečnosti lidi z velkofarem a jatek propouští s argumentem, že racionalizuje výrobu. V době, kdy nadprodukce vepřového již stlačila ceny hluboko dolů, expanze velkokapacitních prasečích továren dále vytlačuje malé statky. Jatka, která patří Smithfieldu, navíc nepřijímají prasata z menších chovů, protože nedodávají požadovaná standardizovaná nízkotučná.

Článek byl zpracován na základě studie Martina Konečného, Vojtěcha Koteckého a Libora Matouška Ekologické dopady Společné zemědělské politiky a vstupu EU v českém zemědělství.