Dva testy z mravů v Hongkongu

„Obchodní jednání budou souzena jedním jednoduchým testem,“ napsal před prosincovým summitem Světové obchodní organizace (WTO) v Hongkongu prezident Světové banky Paul Wolfowitz. „Umožní lidem v chudých zemích prodat více zboží v zámoří, čímž vytvoří více pracovních míst a zvednou jejich příjmy? Pokud bude odpověď ano, kolo [obchodních jednání z Dauhá] v příštím desetiletí umožní desítkám milionů lidí povznést se z nejhlubší bídy a dá jim a jejich dětem šanci vést lepší život — v některých případech to bude rozdíl mezi zdravým životem a předčasným úmrtím na léčitelnou nemoc.“

Naléhavý morální tón, který byl zatím spíše poznávacím znakem nevládních aktivistů, nezapře Wolfowitzovo neokonzervativní vidění světa jakožto souboj dobra a zla. Ještě jako náměstek amerického ministra obrany Rumsfelda v minulých letech koneckonců podobným způsobem zdůvodňoval a hájil invazi v Iráku.

Problém není v morálním tónu — ten je zcela na místě. Světová obchodní jednání mohou v důsledku — stejně jako války — rozhodovat o životě a smrti tisíců a milionů lidí. Až donedávna byla zahraniční obchodní politika států vesměs záležitostí úzkých elitních kruhů. Byla chápana jako sféra realistického, eticky neutrálního prosazování národních hospodářských zájmů zpravidla ztotožněných se zájmy velkých firem a lobbistických skupin. Teprve v posledních letech dochází k čemusi, co by šlo nazvat počátkem demokratizace obchodní politiky. Kampaně poukazující na to, že v obchodu jde i o rozvoj, bídu, dobro a zlo, vedly k tomu, že se složitá jednání o clech, kvótách a povolených dotacích stávají předmětem veřejné diskuse.

Wolfowitzova chyba spočívá v tom, že pomíjí jiný důležitý test, jímž budou obchodní jednání souzena a jenž lze formulovat následovně: Zbaví lidi v chudých zemích ochranných bariér před globální konkurencí, čímž zruší pracovní místa, zabrání vytváření nových a sníží jejich příjmy? Pokud bude odpověď ano, uvrhne kolo z Dauhá do bídy s velkou pravděpodobností více lidí, než jich z ní v případě kladné odpovědi na první test vyzvedne.

Ve WTO se jedná o uvolnění obchodu v zemědělství, průmyslu a službách oběma směry: z chudých zemí do bohatých i z bohatých do chudých. Státy mají ve WTO své ofenzivní zájmy — rozšířit přístup na zahraniční trhy — i defenzivní zájmy, ochránit své trhy před vnější konkurencí. A protože ve WTO je vždy jen něco za něco (navzdory rétorice o „rozvojovém kole“ jednání), větší přístup na trhy bohatých zemích získají chudí jedině výměnou za vlastní liberalizaci. Wolfowitz to říká sám: „Rozvojové země musí na oplátku otevřít své trhy ve službách a průmyslu a snížit ochranu svého zemědělství.“

Defenzivní zájmy

Většinu populace rozvojového světa dosud tvoří rodiny drobných rolníků, kteří produkují zčásti pro místní trhy a zčásti pro vlastní potřebu. Mezi nimi se také koncentruje nejvíce světové chudoby. Mnozí z nich by v konkurenci s globálními cenami potravin nemohli obstát. Například Senegal byl po obchodní liberalizaci v 90. letech zaplaven levnými dotovanými rajčaty z Itálie, výkupní cena se snížila na polovinu, načež se místní produkce rajčat zhroutila. Nejde však zdaleka jen o problém zemědělských dotací. Ve stejné zemi zaniklo v posledních letech 70 % drůbežářského průmyslu pod tlakem dovozů levného kuřecího masa ze západní Evropy. Drůbež přitom není v Evropě přímo dotována. Finta spočívá v tom, že evropští spotřebitelé raději nakupují kuřecí prsa spíše než celá kuřata. Zbytky — krk, nohy, křídla — se zčásti prodají v krmivu pro domácí zvířata — a zčásti se vyvezou mražené a pod cenou do západní Afriky. Nejedná se tedy vždy o klasický dotovaný dumping. Stále silnější je také konkurence levných dovozů z Číny, Brazílie či Thajska.

Je to paradox. Levné potraviny z dovozu by přece měly pomoci „nakrmit hladové“. Pro rolníky, kteří tvoří většinu obyvatel, však nižší ceny potravin znamenají nižší příjmy či přímo ztrátu živobytí. Závislost na dovozech potravin a krach domácí produkce jim neumožní vymanit se z bídy a hladomorů. Toho je schopné naopak, jak dosvědčuje historický příklad úspěšnějších rozvojových zemí i vyspělých států, zajištění vlastní potravinové soběstačnosti skrze domácí produkci za pomoci vládní podpory venkova a ochranných cel. Cílem není navždy zakonzervovat lidi v chudobě a dřině subsistenčního zemědělství. Přesun pracovní síly do hospodářsky produktivnějších sektorů by se však měl dít postupně „tahem“ nových pracovních příležitostí v průmyslu a službách spíše než „tlakem“ globálního trhu vyhánějícím zbídačené lidi z venkova do městských slumů.

Nejde jen o zemědělství, ale i o průmysl. Volba nejchudších zemí je často mezi neefektivním domácím průmyslem a žádným průmyslem. V zemích jako Zambie, Ghana či Malawi se velká část zárodečného průmyslu zhroutila po liberalizaci požadované Mezinárodním měnovým fondem (MMF) v posledních dvaceti letech. To neznamená, že obchodní liberalizace je z principu vždy škodlivá. Úspěšné východoasijské ekonomiky jako Jižní Korea, Tchaj-wan, Malajsie, Čína a Vietnam ji však dávkují postupně a selektivně. Opatrně otevírají jednotlivé průmyslové sektory mezinárodní konkurenci, až když dosáhnou dostatečné produktivity. Problém je, že WTO a další mezinárodní instituce dnes zužují a uzavírají prostor pro takovou vlastní politiku. Podle ekonoma Daniho Rodrika by dnes Korea už svou cestu k rozvoji v rámci současných pravidel WTO zopakovat nemohla.

Padesátka nejchudších zemí (z nichž 34 se nachází v Africe) s celkovou populací 700 milionů má šanci se většině požadavků na dalekosáhlou liberalizaci v kole z Dauhá vyhnout. Více rozvinutým zemím jako Indie a Čína však nikdo jízdu zadarmo nedaruje. EU a USA na ně tvrdě tlačí, aby „projevily více pružnosti“, tedy otevřely své trhy v průmyslu, službách i zemědělství. I v těchto zemích však většina obyvatel stále získává živobytí z drobného zemědělství. A z 815 milionů podvyživených lidí na světě jich 45 % žije v Indii a Číně a „jen“ 26 % v Africe.

V Indii v posledních letech páchají tisíce rolníků sebevraždy, k nimž je dohání neúnosné zadlužení. Příčinou je kombinace klesajících cen potravin a rostoucích cen osiva, hnojiv a pesticidů (jejichž pozřením rolníci většinou ukončí svůj život). Podle britské humanitární organizace Christian Aid (jejímž heslem je „Věříme v život před smrtí“) je kořen tohoto vývoje v obchodní liberalizaci 90. let, uskutečněné v Indii pod kuratelou MMF a Světové banky. V Číně se po seškrtání dovozních cel, jež bylo podmínkou vstupu do WTO v roce 2001, zastavil do té doby rychlý úbytek chudoby. Důsledky liberalizace se přidávají k bezpráví, vykořisťování, záborům půdy pro rozvojové projekty a represím ze strany místních funkcionářů a výběrčích daní. Na čínském venkově dochází každoročně k tisícům protestů. Jak si povšiml list Guardian, delegáti ani demonstranti v Hongkongu se o 800 milionech čínských rolníků na druhé straně hranice jen několik kilometrů od konferenčního střediska vůbec nezmínili. Pozornost médií získali militantní, ale nesrovnatelně lépe placení jihokorejští farmáři.

Ofenzivní zájmy

Požadavky chudých zemí na větší přístup na trhy bohatých mají větší publicitu než jejich defenzivní zájmy. „Otevřete své trhy nové Africe,“ vyzval senegalský zpěvák Youssou N‘Dour představitele států G8 na loňském koncertě Live 8 v rámci kampaně za svět bez chudoby. Přínosy jsou však mnohem spornější, než Wolfowitz či N‘Dour říkají.

Za prvé, padesátka nejchudších zemí (do níž se před pěti lety propadl i Senegal) se už těší mimořádně volnému přístupu na trhy bohatých. Zvláště Evropská unie jim umožňuje téměř zcela volný přístup v rámci iniciativy Vše kromě zbraní, a nadto jim přiznává další obchodní preference a privilegia. Přesto africké země ztrácejí pozici na světových trzích. Od roku 1980 se podíl Afriky na celkovém světovém vývozu srazil z 5,9 % na 2,3 %. Naopak podíl Číny vyletěl v tomtéž období z 0,9 % na 5,9 % (v absolutních číslech se zvýšil 25násobně), ačkoliv jí nikdo žádné podobné výhody v přístupu na trhy nedaroval. Z toho jasně plyne, že hlavní problém afrických zemí nespočívá v protekcionismu bohatých zemí, ale v tom, že na jejich trzích nemají co nabídnout. Na tom nic nemění ani skutečnost, že afričtí vývozci nadále čelí zejména v EU vysokým necelním bariérám v podobě přísných hygienických a jakostních norem. Vyvážené potraviny musí být standardizované a klinicky čisté, což vyžaduje velké investice do vybavení. Například producenti rýže v Ghaně většinou nemají kombajny ani mlýny. Rýži sklízejí ručně a loupají ji například tak, že ji rozprostřou na silnici a nechají přes ni jezdit auta. Výsledkem je polámaná rýže s kamínky. Nejenom že takovou rýži nelze vyvážet, nemohou ji často prodat ani na místním trhu, neboť lidé raději kupují kvalitní dotovanou rýží z Arkansasu, přestože je dražší.

Za druhé, pro padesátku nejchudších je snižování cel bohatých zemí spíše hrozbou, neboť tak ztratí relativní výhodu svého privilegovaného přístupu. Například afričtí vývozci budou muset bojovat o svůj podíl na evropském trhu se superproduktivními brazilskými, americkými či australskými exportéry. To je jádrem sporů o obchod s cukrem a banány, kde afričtí a karibští producenti doposud těžili z preferenčních kvót a vysokých regulovaných cen v EU. Naopak Brazílie, největší vývozce cukru na světě, a americké firmy jako Chiquita a Dole, které vlastní banánové plantáže ve střední Americe, tlačí na liberalizaci evropského režimu. Podobně je tomu v obchodu s textilem. Po odstranění dovozních kvót na začátku roku 2005 čínský a indický vývoz vyskočil prudce nahoru, zatímco africký vývoz textilu do USA se propadl o čtvrtinu a zanikly tisíce pracovních míst.

Za třetí, i pro ostatní rozvojové země, které nepatří mezi padesátku nejchudších, ale v nichž žije většina chudé populace světa, neznamená plošně větší přístup na trhy bohatých jen plus. Otázkou je, kdo na vývozech profituje. Existuje řada příkladů, kdy na zemědělském vývozu vydělávají chudí rolníci — a nejde jen o fair trade. Zpravidla z něj však těží obchodní firmy a vlastníci velkých plantáží spíše než venkovská chudina. V Brazílii vede rostoucí vývoz hovězího masa a sóji (na krmení evropských a čínských prasat) k rozšiřování půdy na úkor deštných pralesů a chudých osadníků. Vraždy těch z nich, kteří se odmítají vzdát své půdy, jsou atmosféře „sójovo-hovězí“ horečky na denním pořádku. Zároveň se v Brazílii znovu rozmáhá otroctví na velkostatcích dobytkářů.

Obrana důležitější útoku

Asi nejpozitivnějším vývojem v obchodních jednáních poslední let je sdružování rozvojových zemí do koalic na obranu svých zájmů. Na ofenzivní zemědělské zájmy se soustředí hlavně koalice G-20 vedená Brazílií a Indií a konkurenceschopní zemědělští vývozci jako Argentina a Thajsko. Defenzivní zemědělské zájmy prosazuje zejména koalice G-33 vedená Indonésií a Filipínami. Řada států je členem obou koalic. V Hongkongu byla navíc založena nová široká aliance rozvojových zemí G-110 zastupující 80 procent lidstva.

Ochrana drobného zemědělství, chatrného průmyslu a základních služeb v rozvojových zemích a rozšíření prostoru pro vlastní politiku je z hlediska odstranění hladu a bídy důležitější než větší přístup na trhy bohatých zemí, jejž prosazují hlavně lobby vývozců. Pokud bude v obchodních jednáních přístup na trhy bohatých států zaplacen otevřením vlastních trhů, mohou rozvojové země v „rozvojovém kole“ z Dauhá snadno více ztratit než získat.

Nutno však dodat, že větší prostor pro vlastní politiku nejchudším zemím sám o sobě nepomůže. K rozvoji je potřeba mnohem víc, například silný a efektivní státní aparát. Ovládnutí celých globálních obchodních sektorů Čínou a Indií bude mít navíc zásadní důsledky pro budoucí rozvojovou politiku. Nejchudším zemím může uzavřít cestu východoasijských tygrů z chudoby počínající vývozem textilu a montáží přístrojů a postupně přecházející k výrobkům s vyšší přidanou hodnotou. Mnoho dalších možností kromě vývozu přírodních surovin jim nezbývá. O to méně ale mohou doufat, že se „vyexportují“ z bídy.

Drobty pro chudé

Samotná šestá ministerská konference WTO v Hongkongu ani na jeden ze dvou mravních testů jasně neodpověděla. Slovy časopisu The Economist summit nepřinesl o moc víc než „drahý experiment ve spánkové deprivaci“ po šest dní a nocí pro téměř šest tisíc úředníků a politiků, skoro tři tisíce žurnalistů a přes tisíc nevládních aktivistů. Hlavní jednání o liberalizaci obchodu v zemědělství, průmyslu a službách se nepohnula téměř vůbec kupředu. Za hlavní úspěch byl považován samotný fakt, že konference neskončila úplným krachem tak jako předchozí summity WTO v Seattlu (1999) a Cancúnu (2003). A to jen proto, že průlom v hlavních jednání tentokrát nikdo předem ani neočekával.

Stranou nejobtížnějších sporů byl alespoň vyjednán balíček sladkostí pro chudé: zrušení zemědělských vývozních dotací do roku 2013, omezení amerických dotací na bavlnu, rozšíření bezcelního přístupu nejchudších zemí na trhy bohatých a finanční pomoc pro posílení jejich obchodního potenciálu (aid for trade). Při bližším ohledání se však tento balíček jeví spíše jako pár drobtů pro chudé. Cyničtější pozorovatelé mluví o uplácení nejchudších států, aby neblokovaly hlavní jednání o liberalizaci zemědělství, průmyslu a služeb.

Zrušení dotací na vývoz potravin již bylo slíbeno několikrát a šlo jen o to, jak rychle k němu dojde. Rok 2013 znamená, že Evropská unie — hlavní uživatel těchto nejperverznějších ze všech dotací — v podstatě vůbec neustoupila, neboť do té doby už má stejně odstranění jejich naprosté většiny naplánované.

Rozšíření bezcelního přístupu znamená, že USA a Japonsko po vzoru EU (a Kanady) otevřou své trhy padesátce nejchudších, avšak jen na 97 % celních položek. Tříprocentní skulinka umožní oběma bohatým státům podle humanitární organizace Oxfam nadále vyjímat některé klíčové produkty nejchudších zemí, a reálná změna tak bude minimální. Již nyní uplatňuje USA bezcelní přístup pro nejchudší na 94 % položek.

Omezení amerických dotací na bavlnu jde jen částečně vstříc stížnostem postižených západoafrických zemí a navíc za něj USA budou ještě od chudých států žádat ústupky v hlavních jednáních o liberalizaci.

Konečně „pomoc pro obchod“ má v chudých státech financovat stavbu silnic a přístavů, které je propojí se světovými trhy. Bohaté země však neslíbily žádné nové peníze nad již existující závazky pro rozvojovou pomoc. Hrozí tedy, že dojde jen k přesměrování dříve přislíbené pomoci na budování vývozních kapacit a ještě za ni budou vyžadovány ústupky v dalších jednáních.

Co dál?

Osud kola obchodních jednání, zahájeného v katarském Dauhá před čtyřmi lety, zůstává nadále v mlhách. Ostrou uzávěrkou jednání je červen 2007, kdy americkému prezidentovi vyprší takzvaná fast-track authority — pravomoc uzavírat obchodní dohody bez toho, aby je Kongres mohl pozměňovat. Realita mnohostranných jednání je taková, že jakmile se do věci začnou plést volení zástupci lidu, obchodní dohoda bude nemožná. Aby se vše procedurálně stihlo, muselo by k hlavnímu průlomu v jednání dojít už do poloviny letošního roku. Jinak se kolo z Dauhá zřejmě protáhne do příštího desetiletí. Neočekává se totiž, že kongres zvýšenou pravomoc prezidentovi znovu rychle udělí. WTO a spolu s ním celý proces obchodní liberalizace by se tak ocitly v největší krizi od konce druhé světové války. Došlo by zřejmě k vážnému oslabení autority WTO, či dokonce k jeho kolapsu. Naděje, že by se pak otevřel prostor pro spravedlivější alternativy, se zatím zdá být méně reálná než hrozba, že by se obchodní jednání naopak svezla k ještě nespravedlivějšímu formátu. Namísto mnohostranných jednání, kde platí stejná pravidla pro všechny a kde se mohou chudé státy sdružovat do koalic na obranu svých zájmů, by se mocnosti mohly uchýlit k bilaterálním a regionálním jednáním, v nichž snadněji dotlačí každou zemi či region zvlášť k obchodním smlouvám podle svých potřeb. Otázkou je, zda vyhrožování tímto scénářem rozvojové země v následujícím půlroce přiměje, aby rychle přistoupily na dohodu i za cenu bolestivých ústupků.