Perverzní dotace

Ministři státními výdaji přispívají na další rozvoj těžby a spalování uhlí, motivují zemědělce k rozorávání poslední zeleně v krajině a městům platí zástavbu okolní orné půdy. Peněžní podporou přesvědčují k větší spotřebě nafty, platí mamutí stavby v populárních chráněných krajinných oblastech a financují výsadbu umělých smrkových porostů. Prostředky ze státní kasy sypou do projektů, které zvyšují ohrožení některých obcí povodněmi, a podkopávají recyklaci odpadu tím, že speciálními výhodami pomáhají konkurenčnímu pálení.

Zároveň však věnují nemalé úsilí snaze všechny tyto problémy — vysoké emise oxidu uhličitého, škodlivé dopady velkotěžby surovin, nedostatek zeleně v krajině, zástavbu půdy, znečištění poškozující zdraví, úbytek turisticky atraktivních míst, rozsáhlé smrkové monokultury, povodňové škody či nízkou recyklaci odpadu — nějak řešit. Smysl sebelepších opatření se ovšem vytrácí, pokud stát jejich přínos zároveň podkopává kontraproduktivními dotacemi, které motivují k přesnému opaku.

Podpořme těžbu uhlí i omezení emisí

Fenomén protismyslných státních výdajů, které zvyšují ekologické škody, dokonce dostal populární název — perverzní dotace. V roce 1998 jej v prvním vydání stejnojmenné knihy proslavili profesor Norman Myers a Jennifer Kentová. Dokumentovali zde, že velká část znečištění nevzniká proti vůli vlád, nýbrž naopak za jejich peníze. Stát v řadě zemí subvencuje těžbu nerostných surovin, spotřebu energie a paliv, intenzivní průmyslové zemědělství, kácení přirozených lesů či přečerpávání důležitých přírodních zdrojů, především vody a populací mořských ryb.

Přitom vůbec nejde o malé částky ani zanedbatelné ekologické škody. Myers spočetl celkový objem světových kontraproduktivních dotací v pěti odvětvích (zemědělství, fosilní paliva a jaderná energetika, silniční doprava, voda, lov ryb) na gigantických 1,45 bilionu dolarů ročně. Pokud se připočte rovněž úhrada škod, které způsobují špinavá odvětví, ale platí je společnost, účet se ještě podstatně zvýší. Objem světových perverzních subvencí je třikrát větší než globální vojenské výdaje, čtyřnásobně převyšuje příjmy 1,3 miliardy nejchudších lidí na světě a pětinásobně obrat mezinárodního obchodu s narkotiky, odpovídá také polovině obratu průmyslu fosilních paliv nebo pojišťovnictví.

Subvence podporující těžbu uhlí či ropy, spotřebu energie nebo výstavbu a provoz uhelných elektráren patří mezi hlavní příčiny vysokého znečištění oxidem uhličitým. OECD kalkuluje, že odstranění těchto dotací by mohlo snížit světové emise několikanásobně více než celý Kjótský protokol — řádově o stovky milionů tun, tedy o několik procent globální produkce. Ekonomické propočty ukázaly, že pouhá eliminace uhelných subvencí v západoevropských zemích a Japonsku by snížila exhalace oxidu uhličitého o 5 %, tedy tolik jako Kjótský protokol ve své původní verzi.

V USA dotace fosilních paliv činí podle spodních odhadů asi pět miliard dolarů ročně. Podpora pro těžbu uhlí v patnácti starých zemích EU v roce 2001 činila 6,3 miliardy eur, ovšem poté poněkud poklesla. Celkové přímé i nepřímé podpory pro uhlí, ropu, zemní plyn a jadernou energetiku ve státech EU-15 činily asi 24 miliard eur. Německo dnes subvencuje každého uhelného horníka průměrnou částkou 78 000 eur. Zatímco cena uhlí na světových trzích se pohybuje mezi 38 a 55 eury za tunu, německé doly jej produkují s výrobními náklady 140 eur. Polsko ještě na konci devadesátých let podporovalo těžbu černého uhlí exportními dotacemi ve výši 350—450 milionu dolarů ročně.

Exemplární příklad perverzních dotací představují tradiční zemědělské subvence v Evropské unii a USA. Kvóty s intervenčními cenami, exportní dotace či přímá podpora produkce motivují zemědělce k vysoké výrobě — a potažmo tedy také ke spotřebě velkých dávek agrochemikálií, k rozorávání zeleně, scelování pozemků a budování velkochovů. Dotacemi podporované zvýšení průměrné úrody obilovin o jednu tunu na hektar snižuje populace polních ptáků zhruba o deset procent. V některých zemích lze pozorovat přímou statistickou souvislost mezi výší subvencí a spotřebou průmyslových hnojiv a pesticidů.

Perverzní dotace se především ve druhé polovině devadesátých let staly významným tématem debaty o ekologické i fiskální politice. Škrtání těchto výdajů prosazují zelené organizace i liberální ekonomové. Evropská unie v roce 1993 po podpisu obchodní dohody s Austrálií (která je důležitým vývozcem uhlí) začala tlačit své členské státy k omezování uhelných subvencí. Německé dotace na těžbu uhlí klesly ze 4,5 miliardy eur v roce 1997 na polovinu (2,8 miliardy) za rok 2005. Do roku 2012 mají dosáhnout 1,8 miliardy eur. Podobně EU pod tlakem veřejného mínění a Světové obchodní organizace (WTO) v posledních letech krok po kroku mění svoji Společnou zemědělskou politiku (CAP) a postupně z ní vypouští prvky přímé podpory vyšší produkce. Koalice amerických ekologických organizací a sdružení reprezentujících zájmy daňových poplatníků od roku 1994 prosadila seškrtání kontraproduktivních dotačních programů a dalších federálních výdajů ve výši 26 miliard dolarů.

Štědrá česká kotlina

Česká republika patří mezi země s poměrně vysokými dotacemi: v žebříčku zemí Evropské unie podle podílu veřejných podpor na hrubém domácím produktu je s 2,6 % hned na druhém místě (po Rakousku).

Objem veřejných podpor v České republice činil v roce 2003 přes 2,8 % hrubého domácího produktu — asi 71 miliard korun. Celkové podpory v letech 1999—2003 dosáhly 288 miliard korun a rok od roku značně kolísají. Příčinou je především objem výdajů na záchranu a restrukturalizaci bank, které tvoří bezkonkurenčně největší balík peněz.

Velikost vysloveně kontraproduktivních subvencí se během posledních patnácti let výrazně zmenšila. Jen přímé dotace pro fosilní paliva přišly v letech 1994—1998 české daňové poplatníky na 56 miliard korun a celková podpora dosáhla 197 miliard. Energetické dotace však mezitím prošly podstatnou reformou, takže dnešní poměry jsou mnohem optimističtější.

Ne vše je však ideální. Podařilo se nám najít a dokumentovat řadu subvencí, které přímo nebo nepřímo podporují další ekologické škody. Z prostorových důvodů se však zaměříme jen na tři hlavní typy podpor: dotace, vládní investiční výdaje a daňové úlevy. Stranou ponecháme další tři z klíčových okruhů opatření — vládní garance, nepřímé podpory a zajišťování služeb. Neznamená to, že by nebyly důležité. Naopak, v důsledku mohou hrát významnější roli než klasické podpory.

Státní bankovní záruky, pojištění exportních rizik a podobné podpory patří mezi nejdůležitější zdroje veřejných finančních prostředků, které vylepšují pozici škodlivých projektů na trhu. Podstatně zlevňují úvěry, a tudíž také samotné projekty, takže stoupá šance, že uspějí proti čistější konkurenci. Ve struktuře projektů, kterým Exportní garanční a pojišťovací společnost (EGAP) v roce 2003 poskytla pojištění se státní podporou, tvořily 19 % dodávky uhlí. Pomoc pro dodavatele fosilních paliv v důsledku podporuje emise oxidu uhličitého, hlavní příčiny globálních změn podnebí.

Nepřímé intervence je často těžké vyčíslit, ale v některých případech jsou velmi důležité především pro snížení nákladů v některých odvětvích. Chráněná ložisková území (CHLÚ, de facto stavební uzávěry nad ložisky nerostů) snižují cenu přírodních surovin, protože těžební společnosti nejsou vystaveny otevřené tržní soutěži o příslušné pozemky s jinými způsoby využití. V roce 2003 platilo celkem 1018 CHLÚ. Odpovědnost provozovatelů jaderných reaktorů za škody z případné havárie je atomovým zákonem omezena na šest miliard korun — dalších šest miliard by pokryli daňoví poplatníci a zbytek by zůstal neuhrazen. Odhady ekonomických škod při těžké jaderné havárii se značně liší. Nicméně nejnižší činí přes 80 miliard eur, tedy o dva řády větší částku. Takové pravidlo omezené odpovědnosti tedy přirozeně dramaticky snižuje cenu pojistného, které musí platit společnost ČEZ.

Důležitou podporu představuje konečně i zajišťování klíčových a drahých služeb. Přepravu zboží tranzitními kamiony na tisícikilometrové vzdálenosti, jež za sebou zanechává znečištění a hluk, masivně dotuje stát, když dopravcům víceméně zdarma zajišťuje dálnice. Pokud by této výhody nebylo, konkurenční pozice místních dodavatelů, kteří takovou podporu nepotřebují, by byla podstatně lepší. Podobně stát zdarma zajišťuje vojenskou ostrahu jaderných elektráren — konkurenční výrobci elektřiny se přitom obejdou bez této finanční pomoci.

Seškrtat, nebo reformovat?

Ekologické organizace jsou přesvědčeny, že také Česká republika by měla podniknout kroky k odstranění perverzních subvencí. Summit hlav států Evropské unie v červnu 2001 doporučil „postupné odstranění škodlivých dotací“ do roku 2010. Šestý environmentální akční program, ekologická politika EU, požaduje reformu „dotací, které mají podstatné negativní dopady na životní prostředí“.

Dotace a jejich užitečnost patří mezi tradiční předměty debat mezi pravicovými a levicovými politiky i ekonomy. Konvenční schéma tvrdí, že levice prosazuje větší státní intervence do ekonomiky, včetně subvencí pro vybrané projekty, podniky či odvětví, zatímco pravice dává přednost menším daním i vládním výdajům.

Politická realita je komplikovanější. Například mezi hlavní reformátory evropských agrárních dotací patří sociálně demokratické vlády, zatímco dosavadní systém často obhajují konzervativní pravicoví politici. Republikánská Bushova administrativa pak prosazuje v americkém Kongresu nový energetický zákon, jehož hlavním prvkem je 37 miliard dolarů dotací a daňových úlev pro těžbu ropy, uhlí a zemního plynu a pro jadernou energetiku.

Ekologické škody, které řada současných dotačních programů způsobuje, volají po nápravě, jež má tři možná řešení: subvenci prostě škrtnout, začít dotovat něco jiného, nebo podporu sešněrovat přísnějšími pravidly. Diskusi, kterou z těchto variant vybrat, musí případ od případu předcházet principiální politické a ekonomické rozhodnutí: pokračovat v současné úrovni dotací, nebo je omezit?

—

Příklady perverzních dotací

Příprava průmyslových zón

„Zábory půdy pro novou výstavbu jsou významné,“ varuje poslední vládní zpráva o stavu životního prostředí. Tento trend označuje za jeden z nejvážnějších českých ekologických problémů. Tatáž vláda ovšem velkou část záborů financuje. Ve snaze přilákat investory do českých měst totiž v roce 2000 vyhlásila program přípravy průmyslových zón. Podporuje v něm budování areálů, kde mají zájemci zajištěnou infrastrukturu, dopravní spojení a další podmínky pro své projekty. Vládní agentura CzechInvest jen v letech 2001—2002 zaplatila z kapes daňových poplatníků za další zástavbu volné krajiny bezmála 1,8 miliardy korun.

Od roku 1998 CzechInvest financoval výstavbu 79 průmyslových zón. Výstavba na zelené louce (právě na takové projekty je program výslovně zaměřen) zabírá stovky hektarů kvalitní orné půdy. Při rozhodování se neberou v úvahu žádná ekologická kritéria, například bonita pozemku. V letech 2004—2006 chce novými zónami zastavět dalších 800 hektarů zemědělské půdy.

Nejvyšší kontrolní úřad kritizoval podporu průmyslových zón jako méně efektivní, než se původně očekávalo. Poukázal na malý daňový výnos, nepříliš účinné vytváření nových pracovních míst a u některých investorů i dovoz od subdodavatelů ze zahraničí namísto využití domácích. „Kladný dopad na státní rozpočet do roku 2010 bude přibližně třikrát nižší a v roce 2004 místo předpokládaných 37,5 miliard korun nebude téměř žádný.“

Tržní opatření — cukr

Pokud bychom měli vybrat jednu jedinou podporu, která zaslouží označení bezkonkurenčně nejkritizovanější, budou to exportní dotace na vývoz cukru kombinované s kvótami vysoko přesahujícími domácí spotřebu. Zajišťují, že výkupní cena je vyšší než výrobní náklady. Nebýt této státní podpory, zemědělcům by se cukrovka nevyplatila a přešli by na jiné plodiny. Vláda navíc navzdory současné značné nadprodukci prosazuje, aby Česká republika dostala vysoké produkční kvóty, a mohla tedy pěstovat více dotované řepy. Dotace kritizují i humanitární organizace, protože EU svými dumpingovými cenami připravuje o obživu zemědělce v rozvojových zemích, kam cukrovku vyváží.

Cukrovka přitom patří mezi zemědělské plodiny s nejvážnějšími ekologickými dopady, neboť vyžaduje značné dávky agrochemikálií. Spotřeba pesticidů je u nás na polích s cukrovou řepou zhruba třikrát vyšší než průměr. Větší dávky dostávají z hlavních plodin už jen chmel, vinná réva a brambory. Navíc se cukrovka podílí více než pětinou na české spotřebě carbendazimu, který je podezřelý jako endokrinní disruptor (látka poškozující hormonální systém — pozn. red.) a ve Švédsku, Finsku a Dánsku patří mezi zakázané pesticidy. Způsobuje rovněž silnou erozi a poškozování půdy. Asi 10 až 30 % hmotnosti úrody u cukrovky tvoří zemina; v zemích EU se z farem pěstujících cukrovou řepu ztrácí tři miliony tun půdy ročně.

Zalesňování zemědělské půdy

Zalesňování zemědělské půdy je na první pohled bezesporu přínosný program. Pokud by část českých polí byla převedena na lesy, krajina bude pestřejší, země začne lépe zadržovat povodně, omezí se eroze a nový zdroj příjmů podpoří místní ekonomiku. Přesto je vládní zalesňovací program snad nejhorším bodem takzvaného druhého pilíře zemědělských dotací, určeného na péči o krajinu a rozvoj venkova.

Příčinou je především absence konkrétních kritérií. Program neobsahuje omezení, která by bránila zalesňování cenných pozemků — anekdotická pozorování dokazují, že často dochází k zalesňování druhově bohatých luk v podhorských oblastech nepřirozenými kulturami smrku. To je další slabina programu: nevyžaduje využití přirozené druhové skladby stromů. Umožňuje tedy, aby stát přímo dotoval další sázení nevhodných a nestabilních smrkových porostů. Vládní Národní lesnický program přitom varuje, že v lesích „neúměrně převládá podíl jehličnatých dřevin… nad listnatými“. Přirozené by jistě bylo, aby stát výsadbu, kterou si nepřeje a chce ji omezovat, vůbec nedotoval.

Podpora lignitových dolů u Hodonína

Státní politika životního prostředí řadí snížení emisí oxidu uhličitého mezi hlavní priority — vláda v klíčových dokumentech schválila snížení znečištění do roku 2020 o 30 %. Zároveň však na podzim minulého roku podpořila dotaci 155,5 milionu korun na další rozvoj lignitového dolu Mír v Mikulčicích na Hodonínsku. Rozhodla se dotovat rozvoj těžby fosilních paliv — nota bene lignitu, který patří mezi suroviny s poměrně nízkou výhřevností.

Účelem má být zachování 350 pracovních míst v dole, který by jinak byl uzavřen. Ministři však nezkoumali, zda by nebylo výhodnější utratit stejnou částku za nějaký jiný projekt nebo zda není důležitější provádět podobné opatření někde jinde. Záměr možná není ničím jiným než plýtváním státními penězi. Kabinet to ale neví, protože ekonomickou efektivnost záměru ve srovnání s jinými ani nezkoušel zjistit. Ministři zcela náhodně vybrali jeden projekt, který jim přišel pod ruku, a schválili jej.

Podpora na odstraňování povodňových škod

Tento dotační program by bylo možno přejmenovat na Podporu na výrobu budoucích povodňových škod. Spočívá totiž v obnově původních regulací a dalších vodních děl, jež záplava zničila. Potok nebo řeka se tedy vrací ke stavu, který už jednu povodeň nevydržel, a evidentně s ním tedy něco není v pořádku. Stavby se opravují s jednoduchým argumentem, že už jednou stály, a proto je nutné je vybudovat znovu. Ovšem odstraňování následků povodní bez zjištění, proč ke škodám došlo, se rovná ignorování lekcí a opakování minulých chyb.

Povodeň v červenci 1997 zničila hráze, opevnění břehů a další vodní díla na úseku řeky Morávky u Vyšních Lhot v Beskydech. Regulace, která pochází ze sedmdesátých a osmdesátých let, byla nákladem zhruba 25 milionů korun částečně opravena. Dodatečně zpracované hydrotechnické studie potvrdily, že kdyby byly hráze podél břehu naopak odstraněny, obnoveno široké řečiště a doplněna jednoduchá opatření (hlavně posílení a zvýšení odstavených hrází), ochrana obcí Raškovice a Vyšní Lhoty by se zlepšila z dvacetileté na stoletou vodu.