Sliby a chyby dopravních koncepcí

Lednový nástup první postklausovské vládní garnitury přinesl oblevu do řady ministerských odborů, které se dříve vyznačovaly myšlenkovou nedostatečností nebo otevřeným obhajováním tunelářských či klientelistických zájmů. Důležité změny v uplynulém půlroce zasáhly též ministerstvo dopravy. Jakkoliv se nad nimi nelze jednoznačně ve všem radovat, již v samém začátku lze označit za nesporný klad, že poprvé po dlouhé době se dostaly ke slovu i ekologické občanské iniciativy.

Po celý půlrok zůstalo klíčovým problémem personální obsazení nejvyšších postů pod ministrem dopravy a ve vedení Českých drah, do něhož ministr Moos zasahoval naprosto minimálně. Na první pohled se proto nezměnilo takřka nic: dále postoupila automobilizace společnosti, pokračovalo též rozbíjení Českých drah (byť v méně překotném tempu oproti časům ministra Římana), nový grafikon veřejné dopravy ČD okleštil spoje, další zvýšení tarifů od července a oznámený výhled každoročního zdražování o 10 % nad úroveň inflace přispěly k propadu zájmu o železnici atd. Na druhou stranu však ministerstvo dopravy a spojů (MDS) předložilo k diskusi řadu materiálů koncepčního charakteru, z nichž některé mohou — přes značnou spornost či vnitřní rozporuplnost — poskytnout prostor pro pozitivní ovlivnění dopravní situace v budoucnu.

Slovy chvály však netřeba neúměrně plýtvat. Ještě než se budeme věnovat obsahu jednotlivých materiálů, je třeba se pozastavit nad posloupností jejich přípravy. Jako první se totiž objevil materiál s názvem „Návrh zásad privatizace železnice a podmínek přístupu dopravců na železniční dopravní cestu“ (únor), brzy po něm ministerstvo zveřejnilo asfaltérský „Návrh rozvoje dopravních sítí do roku 2010“ (březen) a teprve poté, co o těchto materiálech proběhla poměrně široká diskuse s vypracováním mnoha připomínek, došlo k předložení Návrhu dopravní politiky ČR, který by měl z logiky věci oběma konkrétnějším textům předcházet. K těmto potížím s logikou se ministerstvo dopravy sice přiznalo, ovšem zároveň potvrdilo, že na věci nehodlá nic měnit a všechny materiály by měla vláda projednat v daném pořadí ještě do voleb. Dopravní politika se tak předem přizpůsobovala podobě koncepcí, které se od ní měly naopak odvozovat.

To, že se nakonec původní představa ministerstva nenaplnila a dopravní politiku vláda projednala na svém posledním jednání před volbami jako první z výše uvedených materiálů, pak lze připsat různým vlivům, nikoliv však přednostně přání ministerstva.

Privatizace železnic

Původní podoba „Návrhu zásad privatizace železnice a přístupu dopravců na železniční dopravní cestu“ se především snažila o demontáž vlivu státu ve prospěch rychlého zisku soukromého sektoru. Už samotné předložení materiálu bez předchozí snahy o konsolidaci Českých drah svědčilo o nesystematickém přístupu k problematice nejen veřejné dopravní obslužnosti, ale i dopravy nákladní, která ve stále větší míře přechází ze železnice na silnici. Úpadek Českých drah se přitom kvůli dlouhodobě neřešeným interním problémům (závady v účetnictví, špatná obchodní politika, nesprávné dělení nákladů na dopravní cestu mezi osobní a nákladní dopravou, chaos v řízení, přetrvávající nehospodárnost) dále prohloubil.

Podobu návrhu se mezi jinými pokoušela ovlivnit i Koalice za záchranu železnic, jejíž vznik iniciovalo Hnutí DUHA v létě 1997. Koalice se zformovala nad základním prohlášením k železniční problematice, které podpořilo asi sto padesát obcí a více než dvacítka ekologických a dalších občanských iniciativ. Jde jí zejména o to, aby v procesu případné privatizace došlo k zohlednění úlohy veřejného sektoru (obecní zastupitelstva, regiony). K zásadním nevratným krokům by nemělo dojít před vznikem vyšších územně-správních celků a dokud nebude vyjasněn systém objednávání a financování dopravní obslužnosti ve veřejném zájmu. V každém případě pak Koalice trvala na zachování sírového charakteru železniční dopravy, jehož podstata je dlouhodobě ohrožována.

Od představy divoké privatizace se postupem času začalo odklánět i ministerstvo dopravy. V zásadě tak v průběhu jara došlo k přesunu preferencí od britského modelu privatizace, který se ukázal být neefektivní a drahý (dotace státního rozpočtu železničním dopravcům v letech 1992—1997 při mírném poklesu výkonů vzrostly na čtyřnásobek). Labouristická vláda nyní hodlá za obrovských nákladů vykoupit železnici zpět do vlastnictví státu. Posléze se tedy začal prosazovat model běžný v Evropě (např. ve „vzorovém“ Švýcarsku je odstátněna asi třetina železničních tratí, ale podíl soukromého sektoru na nich činí pouze 5%, zbytek patří městům, obcím a kantonům).

Specifickou otázkou zůstal přístup dopravců na železniční dopravní cestu, kde stále přetrvává mýtus o ČD jako monopolu. Ve skutečnosti však právě naopak přístup na železnici je v ČR ve srovnání se světem nebývale liberální. Nedostatečně striktní podmínky, pokud jde o finanční i odbornou způsobilost, pojištění a zatížení věcným břemenem, totiž umožňují externím dopravcům provozovat lukrativní nákladní ucelené přepravy, aniž by museli křížově doplácet na ztrátové přepravy seřazovací (jako to činí ČD) či náklady dopravy osobní. Proklamovanou snahu učinit z ČD podnikatelský subjekt tak podkopává hyperliberální přístup k ostatním dopravcům. Zcela neospravedlnitelná je však další skutečnost, že osobní železniční doprava od r. 1995 po změně způsobu určování nákladů (tzv. klíčování) za použití dopravní cesty (důraz přesunut z tunokilometrů na vlakokilometry) skrytě dotuje dopravu nákladní (jak ČD, tak externích dopravců). Tato zjevná nespravedlnost pak umocňuje ztrátu osobní dopravy, kterou se zdůvodňují nárůsty tarifů.

Při vědomí těchto skutečností blednou názory kladoucí špatný stav železnice na vinu „Duškovým odborům“, nezřídka líčeným jako „brzda blahodárných transformačních kroků na železnici, činící si hrozbou stávek z občanů své rukojmí“. Nevděčně zapomínáme, že zhruba před rokem byla naopak společnost rukojmí politiky ministra Římana (vzpomeňme, že tehdy hrozilo zrušení 37% naší železniční sítě — údajně ztrátových regionálních tratí) a nebýt protestů, v nichž sehrálo Odborové sdružení železničářů významnou roli, už bychom se dnes v řadě míst naší země mohli se svobodně zanesenými plícemi pohlížet na očesaná traťová tělesa.

V tenatech dopravních sítí

Druhému z materiálů, „Návrhu rozvoje dopravních sítí do roku 2010“, lze vytknout především pasivní přístup k řešení palčivých dopravních problémů, neboť akceptuje trend nárůstu automobilismu. Materiál se často odvolává na mezinárodní závazky ČR, které vyplývají zejména z úsilí o vstup do EU. Takže lze jen litovat, že se jeho autoři neinformovali o posledních trendech v EU, které se vyznačují úpornou snahou o renesanci ekologicky šetrnějších způsobů dopravy.

Ke zdůvodnění masivní výstavby dálničních tahů (návrh jen s malými obměnami kopíruje plány schválené již v roce 1963) pak jeho autoři využívají neprokázaných mýtů o rozvoji dopravní infrastruktury jakožto motoru ekonomického oživení regionů. Přitom nedávné studie z evropských zemí naopak prokazují, že přílišný rozvoj dálniční infrastruktury vede k zániku celé řady pracovních příležitostí v zemědělství, snižuje v celých regionech nabídku pracovních míst v obchodu a službách a vede k migraci pracovní síly do velkých center. V opouštěných regionech pak dochází k ekonomickému propadu a sociálním problémům.

Zvlášť děsivě působí kapitolka „Očekávaná rizika návrhu“. Hlavní riziko vidí v tom, že vzrůst objemu automobilové dopravy předstihuje tempo výstavby dálnic a silnic, což prý může vést k vážným negativním důsledkům, jako např. zvýšení zatížení životního prostředí apod. Nárůst automobilismu je přitom zcela bezelstně vydáván za žádoucí: „nedostatek finančních prostředků na návaznost a propojení transevropských dopravních sítí… může zapříčinit dopravní izolaci ČR od EU (dopravci budou ČR objíždět po kvalitnějších trasách v Polsku, Rakousku, SRN a Maďarsku) s dopadem na obchodní bilanci.“ Autoři návrhu považují dálnice za stavby ekologické, což se pak potvrzuje v příloze, kde se počítá s financováním výstavby dálnic z prostředků určených mj. i na ochranu životního prostředí.

Jako z pera exministra Dlouhého, který za riziko pro dostavbu Temelína označoval případné zavedení masivního programu úspor energie, pak působí další bod, který autoři podle všeho pokládají za hrozbu pro své návrhy: „dodržování přísných ekologických kritérií, ke kterým se CR zavázala při omezování negativních vlivů dopravy na životní prostředí, včetně posilování ekologicky výhodnějších druhů dopravy.“

Stávající infrastruktura popelkou?

Varianta ministerstva dopravy naprosto neuvažuje o využití stávající kapacity železniční sítě. Pro železnici plánuje do roku 2010 stagnaci (i při dobudovaných transevropských koridorech a modernizaci některých hlavních tratí), přičemž privatizaci 2966 km, tj. cca 30 % sítě (návrh vznikal takřka souběžně s návrhem zásad privatizace) považuje za konečné řešení, aniž by se otázkou dopravy a investic do těchto, jakož i dalších ne zcela prioritních tratí jakkoliv zabývala. Plánovaný nárůst nákladní dopravy o 28 % se tak má přesunout na nové silnice a dálnice, zatímco kapacita železnic má zůstat nevytížena.

Materiál nezohledňuje potřebu velkých investic do údržby stávající sítě silnic 2. a 3. třídy, jež se dlouhodobě potýkají s nedostatečným přísunem prostředků.

Naprosto nereálně se jeví možnost pokrytí potřebných investic ze státního rozpočtu. Materiál nebere v potaz očekávanou stagnaci vývoje hrubého domácího produktu (HDP) do roku 2000 a operuje s růstem HDP 4,3 % pro rok 1999 a 5,9 % o rok později. Ta má v optimálním případě dosahovat 1,2  % HDP ročně (EU však požaduje nejméně 2 % HDP, navíc v poměru zvýhodňujícím železnici). Plán také počítá s dalším neúnosným zadlužením státu (finanční varianty ministerstva počítají s výší úvěrů do r. 2010 od 35 miliard do 71 miliard Kč).

Jedinou pozitivní zprávou v dokumentu o rozvoji dopravních sítí tak zůstává skutečnost, že po dlouhé době vzalo ministerstvo dopravy na vědomí zákon (pravda, až po intervenci některých dopravních odborníků a ekologických iniciativ v EU) a podrobilo návrh procesu strategického posuzování dopadů na životní prostředí (EIA). Díky kvalitnímu složení týmu zpracovatelů, vedeného RNDr. Miroslavem Martišem, pak došlo na úvodním „scopingu“ (stanovení obsahu a rozsahu posuzování) k dohodě o předložení varianty ekologických organizací. Tato varianta, vypracovaná za značného přispění Českého a slovenského dopravního klubu, klade důraz na železnici jako páteř dopravního systému (včetně dobudování chybějících spojení — z toho cca 280 km do r. 2010) a dále na zajištění obslužnosti po stávající silniční síti. Komunikace dálničního typu omezuje na minimum a některé plánované tahy v případě prokázání jejich nevyhnutelnosti doporučuje budovat pouze ve dvoupruhovém profilu.

Proces EIA na „rozvoj dopravních sítí“ dosud neskončil a nelze jej tudíž zhodnotit. Je jasné, že se varianta ekologických iniciativ (jakkoliv bude z hlediska dopadů na životní prostředí s velkou pravděpodobností označena za nejvhodnější) na ministerstvu dopravy hájícím dálniční lobby nesetkala s nadšenou odezvou. Lze proto očekávat snahu úředníků vytvořit variantu kompromisní, uchovávající značnou porci nových dálnic, zdůvodňovanou požadavky z regionů. Před ekologické a občanské iniciativy se tak staví úkol začít co nejaktivněji ovlivňovat dopravní politiku na komunální úrovni, neboť ke stoupencům dálnic se řadí ponejvíce zastupitelstva větších měst.

Dopravní politika přitakává všemu

Dopravní politiku ČR, projednávanou v polovině června vládou, by snad bylo nejlépe uvést reklamně znějícím sloganem: Dopravní politika — rozpor v každém kousku. Chcete, aby stát podporoval hromadnou dopravu na úkor dopravy individuální? Pak je to materiál psaný právě pro vás! Rádi byste se vozili svým vozem po zbrusu nových dálnicích? Nebojte se, stát ví, že vaše preference není možné změnit a dálniční infrastruktury se pokusí zajistit hojnost! Chcete přesunout tranzitní nákladní dopravu ze silnice na železnici? Žádný strach, dopravní politika pamatuje i na rozvoj k tomuto účelu potřebného zázemí. Bojíte se, že preferováním železnice se vám jako nákladnímu autodopravci kvůli zavedení ekologických daní a poplatků podnikání neúnosně prodraží? Kdeže, daňové zatížení nevzroste a poplatky na vás čekají jen minimálně, ještě toho najezdíte!

Ano, to vše se píše v dopravní politice. Materiál, který částečně přejímá pasáže z „Návrhu rozvoje dopravních sítí 2010“, obsahuje v dialektické jednotě protichůdné přístupy. Slibuje harmonizaci podmínek v oblasti dopravy (stejnou úroveň hrazení nákladů na dopravní cestu u silnice a železnice — dnes je v tomto směru železnice znevýhodněná v poměru 70:30), slibuje i postupnou internalizaci externích nákladů. Neobsahuje však výčet konkrétních legislativních a ekonomických nástrojů, kterými chce těchto cílů dosáhnout.

Jednoznačně by mělo dojít k upřednostňování veřejné dopravy a přesunu nákladní přepravy ze silnice na železnici. Tento záměr zohledňuje ve financování jednotlivých druhů dopravy, kde jen u výdajů na infrastrukturu (zahrneme-li i současné plány do roku 2010) má ze státního rozpočtu do dálnic plynout čtrnáctkrát více prostředků než do železnice (celkově je to „pouhý“ pětinásobek, neboť většinu výdajů na koridory budou muset ČD splácet samy). Evropský trend je přitom takový, že poměr investičních nákladů dálnice a železnice je 1:2, přestože procento přeprav po železnici je v EU mnohem nižší než u nás.

„ V souladu s demokratickým vývojem je třeba uvazovat s tím, že ani vysokou optimalizací a ekonomickými nástroji se nepodaří část obyvatelstva převést na veřejnou dopravu“, uvádí se dále v textu a spolu s argumentací Listinou základních lidských práv a svobod se tak obhajuje nutnost masivní dálniční výstavby. Stejným způsobem by se pak ovšem měl zohlednit i fakt, že asi 40% populace (údaj z EU, u nás možná ještě více) nemá k individuální automobilové dopravě přístup. Je nutné zvážit, zda se svými omezenými prostředky stát vyjde vstříc především ekologické dopravě veřejné (sloužící potenciálně všem), anebo zda neuváženou výstavbou dálničních tahů vygeneruje další nárůst individuální přepravy (týkající se přibližně pouhé poloviny populace). Ačkoliv v úvodu materiálu jeho autoři vybízejí k poučení se z chyb a omylů dřívější dopravní politiky států EU, v jeho textu se dále příliš neprojevuje.

Naději vzbuzuje alespoň skutečnost, že se ekologickým iniciativám proti původnímu odmítavému stanovisku ministerstev podařilo prosadit posouzení dopravní politiky v rámci hodnocení vlivů na životní prostředí (EIA). Vláda k ní při projednávání po dohodě ekologických iniciativ s ministry Moosem, Bursíkem a zástupcem ministerstva pro místní rozvoj přijala usnesení, v němž ji označuje za materiál otevřený a pověřuje tato tři ministerstva vypracováním variant, které se následně podrobí procesu EIA. V průběhu dokončování návrhů variant, které se budou dotvářet s přihlédnutím k možnostem státního rozpočtu, se tak otevírá možnost do materiálu, přes všechny zápory výrazně lepšího oproti obdobným textům z let 1992—1997, zahrnout i konkrétní opatření, která by pomáhala změnit dosavadní dopravní trendy v ČR.

Nemiřme do slepé uličky

Klademe-li si za cíl dopravu co nejekologičtější, je soustavně nutné prosazovat řadu kroků.

Mezi nejpodstatnější patří přesun těžké nákladní dopravy na železnici a existující vodní cesty. Tento záměr je potřeba podpořit progresivní silniční daní, která by zatížila zvláště těžká silniční vozidla. Tuto cestu dosud vláda odmítá s argumentem neúnosných sociálních dopadů na naše dopravce (kvůli asociačním dohodám s EU jim totiž údajně nelze poskytovat výhody oproti dopravcům z unie — vzorová ukázka omezení státní suverenity). V každém případě ovšem musí dojít k preferenci ekologičtější dopravy, a to nejen slovně, jinak dopravní politika pozbude jakéhokoliv významu.

K základním nástrojům by v každém případě měly na příjmové straně patřit daně a poplatky, na výdajové dotace a příspěvky. Opomenout nelze ani administrativní opatření, např. u nákladní dopravy průjezdní kvóty, zákaz jízdy o víkendech, výjimky z restrikcí pro kombinovanou dopravu atp.

Dalším krokem, který povede k narovnání podmínek mezi jednotlivými formami dopravy, musí být zvýšení podílu nákladů na dopravní cestu, který nese silniční dopravce, alespoň na úroveň železnice.

Všechny druhy dopravy potřebují řešit jednotně systém objednávky a financování osobní dopravy jakožto služby ve veřejném zájmu. Tento systém dnes existuje u MHD i autobusové dopravy, pro železnici by ho měla zahrnovat připravovaná novela zákona o drahách.

Na železnici je třeba přikročit k řadě transformačních opatření — počínaje vytvořením rovných podmínek pro ČD a tzv. externí dopravce, dnes zvýhodňované, až po zprůhlednění účetnictví včetně zavedení spravedlivého klíčování nákladů za užití dopravní cesty mezi nákladní a osobní dopravu, jejíž znevýhodnění v roce 1995 přispělo k ohrožení železnice. Bez těchto kroků se nepodaří vyjasnit, které činnosti jsou ztrátové a jakou případně vyžadují dotaci (logicky by dotace do osobní dopravy měla dorovnávat rozdíl — tzv. prokazatelnou ztrátu — mezi náklady a tržbami z regulované ceny).

Řešení problémů železniční dopravy se neobejde bez aktivní obchodní politiky, oddlužení po celá desetiletí nedostatečně financovaných Českých drah, jež standardně doprovází transformaci železnic v zemích EU, a jejich převedení na akciovou společnost. V té (a jejích dceřiných společnostech) by se utvořil prostor pro podíl jak státu a veřejné sféry, tak soukromníků.

Z hlediska co nejefektivnějšího dopravního systému je nezbytné prosazovat zavedení plně integrovaného síťového systému veřejné dopravy (koordinované jízdní řády bez duplicit autobus /vlak po stejné trase ve stejnou dobu, jednotný informační systém, jednotné cestovní doklady na všechny druhy dopravy). Klíčový význam má též omezování poptávky po dopravě (to však bude vyžadovat hlubší proměnu v přístupu celé společnosti) a plné zahrnutí všech nákladů, jež by jednoznačně znevýhodnilo dopravu silniční (kupř. nezpoplatněné škody jen z dopravních nehod na silnici — úmrtí, zdravotní postižení, materiální škody — jsou dnes oficiálně odhadovány na 30 miliard korun ročně). Bez zohlednění všech faktorů totiž bude ekologická doprava vždy znevýhodněna, což se ve všeobecné finanční nouzi může projevit mj. tím, že prostředky na veřejnou dopravu budou přednostně přidělovány dopravě autobusové, jež bude na jednotku výkonu vykazovat nižší náklady než železnice. K tomu může snadno dojít, nebudou-li zohledněny „drobnosti“ typu vlivu na dopravní svršek (poškození silničního svršku zatížením jednou nápravou autobusu je ekvivalentní poškození po průjezdu 1300 osobních automobilů nižší třídy).

Štěstí v neštěstí pro úsilí o co nejméně škodlivé naplňování dopravních potřeb představují zkušenosti ze zemí, které se po éře všeobecného nadšení nyní nacházejí v automobily zaslepené uličce, a nyní se ji snaží opustit za enormních nákladů návratem k veřejné dopravě. Stále existuje naděje, že se dokážeme těm nejhorším dopadům vyhnout. Zkušenosti posledního půl roku ukazují na význam tlaku veřejnosti na vedení diskusí o skutečných problémech i na podobu přijímaných rozhodnutí. Celkem vzato je jasné, že změna neúnosné situace bude rychlejší a méně bolestná, zaměří-li se politická reprezentace na zodpovědné hledání řešení konkrétních problémů namísto jejich donedávna běžného ostentativního bagatelizování. V době psaní nekrologů Tošovského vlády tak zbývá doufat, že za její éry nastoupená cesta zapojení veřejnosti do rozhodování se stane minimálním standardem, jenž bude soustavně zvyšován.